Por Cristina Moscoso del Prado e Ignacio Ucelay Urech (Abogados de LEGAL OPOSICIONES).
I.- INTRODUCCIÓN.-
II.- ANÁLISIS del CASO CONCRETO.-
A) LOS HECHOS.
B) LA SANCIÓN.
C) LA SENTENCIA DE INSTANCIA.
D) EL RECURSO DE CASACIÓN.
E) EL INTERÉS CASACIONAL.
III.- INTERROGANTES.-
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I.- INTRODUCCIÓN.-
Como es sabido, para acceder al Cuerpo Nacional de Policía hay que superar un proceso selectivo que consta de varias fases, y una de ellas es la formación impartida en la Escuela Nacional de Policía.
En un reciente Auto de fecha 16 de marzo de 2023 (rec. 5068/22), el Tribunal Supremo ha anunciado que va a estudiar la legalidad de las sanciones impuestas a los Policías Nacionales en prácticas durante su estancia en la Escuela Nacional de Policía.
Son dos las cuestiones que el Alto Tribunal va a analizar:
Si existe quiebra del principio de legalidad sancionadora del artículo 25.1 de la CE al estar regulado el régimen disciplinario de los policías en prácticas, en una norma reglamentaria (Orden de 19 de octubre de 1981) que es previa a la disposición legal que le proporciona cobertura.
Si, en el caso concreto, existe quiebra del principio de igualdad del artículo 14 de la CE por el diferente tratamiento que para la misma infracción se da en el artículo 73.1 de la citada norma reglamentaria y en el régimen sancionador de los funcionarios del cuerpo de la policía nacional, regulado en la LO 4/2010, de 20 de mayo -artículo 8.f-.
Por su proyección general, la primera de las cuestiones tiene una tremenda importancia para todos los opositores al CNP, pues afecta a la fase de prácticas del proceso selectivo de acceso al Cuerpo. En efecto, dentro del procedimiento de ingreso en el Cuerpo Nacional de Policía, hay que distinguir los «cursos de formación» y el «módulo de formación práctica» como fases sucesivas y autónomas de ese global procedimiento de ingreso, pues, por un lado, exige la previa superación de esos «cursos» para poder realizar el posterior «módulo», y, por otro, la superación de este último aparece regulada como una valoración ajena y distinta de la previamente efectuada sobre los «cursos».
Desconocemos la estadística de sanciones impuestas en dicho período de prácticas, pero no son pocos los aspirantes que sufren detracciones de puntos como consecuencia de infracciones cometidas en la Escuela, lo que les puede suponer graves perjuicios en su futuro profesional a corto plazo (escalafón, elección de destinos, etc), y eso si no son expulsados del proceso selectivo.
Veamos primero el caso concreto y después las cuestiones que se pueden plantear desde el punto de vista práctico.
II.- ANÁLISIS del CASO CONCRETO.-
A) LOS HECHOS.
En pleno Estado de Alarma por la pandemia del covid-19, el día 2 de mayo de 2020 el recurrente se encontraba en una fiesta de cumpleaños junto con 17 personas.
Cuando los agentes de policía acudieron al lugar y pidieron a los congregados que se identificaran, el recurrente presentó el carnet A de alumno de la Escuela Nacional de Policía, manifestando su condición de policía alumno.
B) LA SANCIÓN.
Tras el oportuno expediente, se le impuso una sanción de pérdida de 15 puntos de la suma total de las calificaciones obtenidas al final de curso, todo ello con base en el art. 69.a del Reglamento Provisional de la Escuela Nacional de Policía, aprobado por Orden de 19 de octubre de 1981.
En concreto, la infracción aplicada fue la de “concurrir a espectáculos públicos u otros lugares anticipando la calidad de funcionario del Cuerpo Superior de Policía o alegar la condición de funcionario en prácticas del citado Cuerpo en circunstancia que no lo precisaren”.
C) LA SENTENCIA DE INSTANCIA.
El sancionado recurrió al Tribunal Superior de Justicia de Madrid e invocó, entre otros extremos, la ilegalidad de la sanción por vulneración del principio de legalidad de la Orden de 19 de octubre de 1981 por considerar que vulnera el principio de reserva de Ley en materia sancionadora.
Como es sabido, conforme al art. 25.1 CE “Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento”.
Precepto que, en el ámbito administrativo, se desarrolla en los siguientes preceptos:
a) Art. 27.1 Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público: “1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley (…)”.
b) Art 128.2 Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: “(…) Los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las leyes (…). Sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones (…)”.
La Sentencia del TSJM desestimó ese motivo sobre la base de una doctrina del Tribunal Cosntitucional que ahora se va a revisar o precisar por el Tribunal Supremo.
En primer lugar, la Sala madrileña hace alusión a la Constitución Española y a la reserva de ley en materia sancionadora:
«Así planteados los términos del debate, en primer lugar se han de examinar las alegaciones que hacen referencia a la vulneración del principio de legalidad por parte de la Orden de 19 de octubre de 1981. Pues bien, a este respecto, como ya ha declarado esta Sala -Sección 7ª- en Sentencia de fecha 23 de marzo de 2012, se hace preciso poner de relieve que «la necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma de rango legal por imperativo del artículo 25.1 de nuestra Carta Magna, expresiva del viejo aforismo «nullum crimen nulla poena sine lege» y extensible al ordenamiento administrativo sancionador, habida cuenta del carácter excepcional que tienen los poderes sancionadores de la Administración, tiene una eficacia sólo relativa o limitada en ese ámbito sancionador por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas, al carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en dicho ámbito y a otras consideraciones de prudencia o de oportunidad.
Pero acto seguido matiza esa reserva de ley en el ámbito funcionarial:
“Más aún, el alcance de dicha reserva de Ley pierde parte de su fundamentación material en el seno de las relaciones de sujeción especial en el que la potestad sancionadora no es la expresión del «ius puniendi» genérico del Estado sino una manifestación de la capacidad propia de autoordenación que ostenta la Administración Pública, cualquiera que ésta sea (en este sentido Sentencia del Tribunal Constitucional 2/1.987, de 21 de Enero (RTC 1987, 2) , citada por las Sentencias del propio Tribunal 69/1.989, de 20 de Abril , y 42/1.987, de 7 de Abril ).
Esa doctrina muy atemperadora del principio de reserva de Ley en el ámbito de las relaciones de sujeción especial, (la de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado es señaladamente de esa índole), no ha sufrido ninguna evolución destacable en la doctrina jurisprudencial y por lo tanto se mantiene en los términos que ha sido expuesta, no habiéndose por producido, por otra parte, la declaración de inconstitucionalidad de los preceptos de la Ley Orgánica de 2/1.986,de 13 de Marzo, concretamente de su artículo 27, punto 4 º, según el cual las faltas graves y leves se determinarán reglamentariamente, y en cuya habilitación se ampara, a día de hoy la tipificación de las sanciones que efectúala Orden de 19 de Octubre de 1.981, por la que se aprueba el Reglamento Provisional de la Escuela Superior de Policía, que ya encontraba su anclaje legal, con anterioridad a la meritada Ley Orgánica, en la Ley 55/1.978, de 4 de Diciembre (RCL 1978, 2657), de Policía, en su artículo 14 entre otros”.
Sobre la base de esa reserva matizada, la Sala considera que una Ley Orgánica posterior puede dar cobertura al catálogo de infracciones y sanciones establecido con anterioridad, estableciendo así una salvedad del principio «nullum crimen nulla poena sine lege praevia»:
“En resumen, reducida a su mínima expresión el principio de reserva de Ley en el concreto ámbito en el que nos movemos, conforme a la doctrina antes descrita, estimamos que tal garantía formal queda satisfecha con la tipificación de las infracciones que se efectúa en la meritada Ley Orgánica en cuanto que mediante ésta se marca el límite de la infracciones muy graves, graves y de las leves, que no se supera en la Orden de 19 de Octubre de 1.981 ya citada.»
Y recuerda que las bases del proceso selectivo son la “Ley” de la oposición:
“Por lo tanto, no procede acoger el motivo que se examina, ni, en consecuencia, plantear cuestión de ilegalidad ante el órgano jurisdiccional competente, debiendo destacarse además en este punto que el hoy actor participó voluntariamente en el proceso selectivo convocado por Resolución de 12 de abril de 2007, a cuyas bases, que nunca recurrió, estaba vinculado, siendo sabedor de que, caso de superar la fase de oposición del mismo como así ocurrió, la superación final del proceso exigía la realización y aprobación de un curso de formación en el Centro de Formación de Ávila y un módulo de formación, ulterior, de prácticas en un puesto de trabajo. Durante su estancia en el Centro de Formación, y como conocía, se regía por las previsiones contenidas en la Orden de 19 de Octubre de 1.981, por la que se aprueba el Reglamento provisional de la Escuela Superior de Policía, cuyo artículo 47 establece que durante su permanencia en la Escuela Superior de Policía, los alumnos estarán sometidos a las disposiciones del presente Reglamento y a las Normas de Régimen Interior del Centro, así como, en su caso, a las de la legislación general de los funcionarios civiles del Estado y de la especial de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado«.
D) EL RECURSO DE CASACIÓN.
El recurrente interpuso recurso de casación por la vía del apartado e) del artículo 88.2 de la LJCA, por considerar que la doctrina constitucional invocada por la sentencia recurrida para desestimar el recurso (SSTC 2/1987, 42/1987 y 69/1989) sobre el alcance de la potestad sancionadora en el ámbito de las relaciones especiales de sujeción, se ha interpretado erróneamente.
Y ello porque la Sala considera que la L.O. 2/1986, de 13 de marzo,de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (art. 27.1 y 28), habilita a la Orden ministerial para tipificar las infracciones, en concordancia con la doctrina constitucional al tratarse de relaciones de sujeción especial, pero rechaza el recurrente que pueda entenderse que está habilitando para establecer las sanciones. Según el recurrente, esa interpretación infringe precisamente lo señalado por la STC 69/1989- citada por la Sala- así como SSTC 21/2010, de 27 de abril, y STC 144/2011, de 26 de septiembre, donde se examina al tipificación de sanciones en disposiciones reglamentarias por primera vez.
En definitiva, incide en que el principio de legalidad sancionadora exige que primero se aprueba la ley y después el reglamento para regularlo, sin que sea posible que una ley posterior (L.O. 2/1986), pueda dar cobertura a una disposición reglamentaria previa (O.M. 1981), por lo que defiende que la sanción impuesta vulneró el principio de legalidad formal (art. 25 CE).
A su vez, considera que se vulnerado el principio de legalidad sancionadora porque la resolución sancionadora no especificó la norma, con rango de ley, que permitía al reglamento provisional de la Escuela Superior de Policía imponer la sanción, vulnerando la STC 199/2014, de 15 de diciembre.
Por último, el recurso sostiene que existe vulneración del principio de igualdad por comparación entre el régimen sancionador previsto para alumnos, con le previsto por los mismos hechos, para los funcionarios de carrera, provocando a su vez, en su caso una aplicación desproporcionada de la sanción reglamentaria acordada, vulnerando la STC 59/2008, de 14 de mayo, y refiere STS de 25 de abril de 2012 (RC 6665/2009).
E) EL INTERÉS CASACIONAL.
En el Auto que comentamos, de 16 de marzo de 2023, el Tribunal Supremo ha considerado que la cuestión tiene interés casacional, en los aspectos que ya hemos mencionado, a saber:
Si existe quiebra del principio de legalidad sancionadora del artículo 25.1 de la CE al estar regulado el régimen disciplinario de los policías en prácticas, en una norma reglamentaria (Orden de 19 de octubre de 1981) que es previa a la disposición legal que le proporciona cobertura.
Si, en el caso concreto, existe quiebra del principio de igualdad del artículo 14 de la CE por el diferente tratamiento que para la misma infracción se da en el artículo 73.1 de la citada norma reglamentaria y en el régimen sancionador de los funcionarios del cuerpo de la policía nacional, regulado en la LO 4/2010, de 20 de mayo -artículo 8.f-.
La Sala constata que lo que se plantea en el recurso, en definitiva, es la infracción de la doctrina constitucional utilizada por la sentencia recurrida sobre el alcance del principio de legalidad sancionadora respecto la O.M.de 19 de octubre de 1981, y viene a reprochar al Tribunal Constitucional que no se haya pronunciado al respecto.
III.- INTERROGANTES.-
Es importante decir que el actual marco normativo ha cambiado, pues después de dictarse la Sentencia del TSJ y antes de que se conociera el Auto del TS se ha publicado el Real Decreto 853/2022, de 11 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de procesos selectivos y formación de la Policía Nacional.
Este RD hace alusión directa a la OM de 19 de octubre de 1981. Así, en la Disposición Transitoria Segunda, dedicada a la vigencia de normativa de rango inferior, se establece:
“Sin perjuicio de lo previsto en la disposición derogatoria única y hasta tanto entren en vigor las disposiciones necesarias para la ejecución y desarrollo del reglamento que se aprueba por este real decreto, serán aplicables, en cuanto sean compatibles con el contenido del mismo, las Órdenes del Ministerio del Interior, de 19 de octubre de 1981, por la que se aprueba el Reglamento Provisional de la Escuela Superior de Policía, (…).
En cuanto a los requisitos de las personas aspirantes, el artículo 6.6 dispone:
“A quien le fuese incoado expediente disciplinario durante cualquiera de las fases del proceso selectivo, se le condicionará su permanencia en el proceso y la consolidación del nombramiento en la categoría a la que se accede, a que no se produzca la imposición de sanciones por faltas graves o muy graves.
La imposición de sanción disciplinaria de suspensión de funciones por falta leve, no afectará a la continuación de la persona sancionada en el proceso selectivo”.
Los interrogantes que se abren ahora son múltiples; apuntamos ahora sólo algunos:
a) ¿Anulará el TS la OM 19 de octubre de 1981?.
b) ¿Qué consecuencias tendría esa anulación sobre las sanciones ya impuestas pero no ejecutadas?.
c) ¿Se adelantará el Estado al fallo del TS y legislará como es debido, catalogando debidamente las infracciones y sanciones?.
Esperemos que en breve se resuelva este recurso que tendrá importantes consecuencias en la Escuela Nacional de Policía y en los expedientes que actualmente tramita la División de Formación y Perfeccionamiento de dicho organismo.
En cualquier caso, y a la espera de la Sentencia del Alto Tribunal, desde LEGAL OPOSICIONES aconsejamos a todos los opositores que recurran las sanciones para evitar su firmeza y los perjuicios que su ejecución conlleva.